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面向电子商务空间的公共政策 作者： 《互联网周刊》总编 胡延平
如果从E-Business而不是E-Commerce的角度来看电子商务在中国的发展，1998年及其以前可以相对称之为基础准备阶段，1999至2000年是启动预热阶段，2001年及其以后的三到五年则是整体准备阶段。现在就谈电子商务的突破与繁荣还为时过早，但是电子商务的整体框架问题已经提上议事日程，甚至可以说以技术、标准为基础的应用系统与以政策、法规为基础的公共政策系统的成形早晚以及合理与否，将在很大程度上影响电子商务今后数年在中国的发展。在政府有关部门酝酿已久但是又迟迟未能露面的"中国电子商务政策框?quot;出台之前，我们先参考参考美国一些研究机构对高技术公共政策的分析和建议。在此编译的主要内容，说是高技术，其实主要针对网络、电子商务空间而言。此文摘自作者即将出版的《数字蓝皮书》当中的第二册--《数字经济》的第二部分。 概 要 成功的高技术公众政策，有三个关键的成分。 第一，任何新的法规都既注重技术的潜在增长又尊重其相对具有局限性的一些方面，这一点是绝对必要的。技术无法解决每个政策问题，但技术可以用于帮助实现某个社会目标。伴随于此，技术还产生了新的挑战。技术的可携带性以及将国家法令适应这种天然就具有全球性的行业所存在的困难性对技术政策存在巨大的含糊性。 第二，调节必须是微小的、透明的而且应该促进公正。不一定需要新的专门解决电子商务问题的法律。电子商务只是一个用于传统企业的不同媒介，因此应该采用现有法律的指导。可能需要做出一些修改，但是这样的努力只能作为最后凭借的手段而实施。尽管这是拥抱新经济的前两个步骤，但不能想当然地采用它们。政府过早地行动以解决新问题将只会对数字市场的持续发展产生最大的威胁，因为不好的政策将毁灭新的发展领域并消灭技术或其他社会解决方案的可能性。 第三，数字经济的合法框架必须为技术中性并由市场驱动。政策制定者抵制包含或创造技术标准这种诱惑是绝对必要的。技术变革发生的速度一定并不断塑造市场，对任何特定技术方法的法定偏爱都可能导致市场失败。法律框架必须为每个公司提供机会，让其创造性、变革性的眼光及技术发明动力最大化，以确保市场永远强健。 （一）高技术倡导的演变 和所有其他事情一样，数字经济正在改变人们对公众政策及问题的普遍观念。互联网的大规模扩张已经确保工业与政府之间的关系将从根本上发生永久的变化。 这是一种相互关系。负责解决最新问题的政策制定者必须解决数字经济增长所提出的挑战，同时高技术公司必须与政策制定者密切合作以确保不要采取意图较好但却可能有害的法规，以免削弱数字经济。 当今，政策制定者正努力赶上电子市场的发展步伐。技术发展的步伐如此之快，而且毫不留情，公众政策却有点不慌不忙，而且相对比较缓慢。 类似地，行业上正努力保持与政策意图齐头并进。由于高技术工业在过去与政府保持一定的距离，许多在互联网时代竞争的公司发现那种在公众政策竞技场获得成功所必需的、达成一致意见的过程使人灰心且很难实现。但是，如今这些非常相似的公司明白，如果他们不对这种过程做出贡献并参与该过程，那么他们将意识到自己可能被商业淘汰出局。 对一种公众政策新方法的需求从来没有象今天这样强烈。 公司、投资机构及个人一直在试图影响政策制定者，但游戏规则已经因为互联网而永远地改变。在政策制定者通常通过法规或立法努力而塑造业已设立的以及正在浮现的市场的场合，互联网的全球化特性已经迫使行业与政府比以往任何时候都要更紧密地合作。 结果是产生了一种公众政策的新范例。政策制定者越来越理解到数字市场的技术能力和竞争性市场现实是他们必须欣赏并尊重的强有力的参数。同时，行业上已经意识到政策制定者面临他们自己独特的公众意见和法律规则之间的界限。 新的法规已经在产生效应，从硅谷到Beltway，以及它们之间的所有点都是如此。公众政策越来越多地塑造正在浮现的数字市场，从而对公司的帐单底线产生直接影响。环境的规则正预示着要改变，改变的速度几乎与技术本身变化的速度一样快。结果，公众政策代表已经快速变成了高技术企业模式的一个必要成分。 非常简单，高技术团体在政策过程种已经快速以一个主要力量出现，因为它没法不这样。 （二）互联网时代的政策 互联网被消费者在家庭及工作中越来越多地应用，这一点已经使处于政府各个阶层的政策制定者对高技术问题产生了激增的兴趣。 美国参议院的互联网决策委员会是受高技术政策影响的一个最明显的实例。互联网决策委员会于1996年由几个成员成立，如今已经拥有140多个参议院和众议院成员，这一点强烈反映出高技术政策的影响正在遍布整个国家。 互联网决策委员会的成员关系代表的不仅仅是高技术成分。互联网决策委员会享有广泛的支持，因为其成员知道互联网影响着从从事数字经济公司所提供的产品及服务中得益的所有人。简而言之，它影响每个人。 行业上的响应一点也不逊色。高技术代表已经在美国国会中兴盛，而美国国会在全国乃至在整个世界范围内都是拥有一定发言权的，这一点是不争的事实。在短短的几年时间里，高技术工业已经完成了从一个年轻、问世不久的行业往一个领先的公众政策感兴趣的团体的转变。数字经济中新的领先者已经真诚地加入了该政治过程。 在互联网发展的早期缺乏参与是由于发展不充分的社区与高技术公司独特遗传的结合而导致的。年轻的公司趋向于对公众事务具有较低的关注，而正开始发展的高技术行业很明显地反映出了这种现象。但是与其他行业相比，高技术工业已经在更快地弥补这种缺陷。 诸如雅虎！、eBay以及其他领先的与数字打交道的公司已经跳跃到最高级位置并已经为行业中的其余公司扫清障碍。年轻公司愿意将有价值的资源以产品开发、市场营销或其他业务开发活动为代价而贡献给政策制定过程的心愿不应该忽视。高技术公司已经明显地意识到公众政策是互联网业务模式的一个组成部分。 越来越多的政策能动主义还可以从重心放在技术上的工业集团的增长这方面看出来。在过去的几年时间里，作为对越来越高的政策敏感性的反应，一个协会及联合体的骨干已经形成。从单个问题联合体到覆盖面很广的社区协会，这些团体的数量、眼光及效率都已经大大提高。 在高技术时代，对政策制定可能最大的挑战是适应时间差。不是从东方到太平洋，也不是从华盛顿到布鲁塞尔，而是?quot;政策时间"到"互联网时间"。还在几年前，最大的挑战是促使位于东海岸的联邦政策制定者与位于西部的公司领导人之间达成对话，而今，这种地理上的障碍已经很容易地被战胜了。 今天的时间挑战要复杂得多：使公众政策适应由不断发展的技术所驱动的整个宇宙。变革和灵活性是互联网及新的信息技术的精髓。随着商业模式围绕技术发展如此之快，很难在现在制定一个内容足够广泛而全面的公众政策框架。由于今天制定的政策在明天很可能会过时而且具有一定的局限性，因此，不要制定一套新的法律而维持一个行业、由竞争驱动其发展的世界，这一点显得更加重要。 一方面要发展足够快以满足即刻的需要和需求，另一方面不要响应太快以限制过快的增长，如何在这两点上达成平衡，这个问题对政策制定者提出了真正的挑战。如果想期待政策制定者在应对该挑战时不从行业上获得指南，这是不现实的。 （三）管理一个没有国界的全球化社会 正如在高技术和传统行业中一样，互联网正在促使政府适应传统的统治模式。高技术公司和机构必须帮助定义这些新的角色，即使这意味着重新定义长期形成的统治准则也要这样。没有一个新的模式，互联网在全球化市场中的好处将遭到严重损害，甚至消失。 互联网打破了用户之间的国界，且对政府的冲击是巨大的。进入新的市场意味着要遵守这些市场的规则或开发新的规则。但是由于从一个不同的城市、州甚至国家购买一件产品或接受一项服务因互联网而变得如此容易，这就迫使政府重新审查他们许多的公众政策。规章和法规不可能在真空里形成，而必须在考虑到其他管辖范围内正采用什么措施的前提下才能采纳。 不同管辖范围内的政策有时候是不一致的甚至是相互冲突的，但这些差别既不容易识别也不一定在网上遵守。在当今，政府实体之间在制定政策上进行合作和达成一致意见如今变得比以往任何时候都更加重要。毫无疑问，地方、州、联邦及国际政策制定者在新的经济中具有很重要的作用。但是在有形世界里通常很模糊的、区分不同管辖范围的分界线，在互联网世界里变得甚至更加模糊。 往统治全球数字市场成功过渡依赖于政府各个阶层之间彼此密切合作并与行业进行密切合作。当前对全球网上经济存在的障碍必须加以清除，而且必须强有力地反对新的障碍。现有的法律可能需要更新。在某些情况下，可能需要新的法律。但是政策制定者必须明白的是，在政府的各个级别上不可能独立出现自适应，或者说没有行业的参与就不可能出现自适应。 由于数字经济的未来正处于存亡攸关的阶段，政策制定者正在探查其合适的角色。实现适当平衡的关键是政府提出问题的能力和愿望，对于这些问题，他们已经具有足够的知识足以提出它们，并以合作性的态度来解决那些由某个不同级政府更好的方式提出的问题。但是最重要的将是他们识别差异并在整个过程中投入到行业中的集体能力。 互联网正迫使国家政府在开发数字经济规则过程中更加紧密地与国际合作伙伴合作。因为互联网上的网站可以在世界上任何一个地方，而一个用户的身份及位置往往很难识别，因此司法权及"哪个法律适合"这两个问题是政策制定者及行业上当今所面临的两大挑战。消费者权利、商业法规及政府法律的实施处于这个二难问题的核心。在相应的方法上如果没有达成一致意见，全球高技术大规模扩张的好处将会因司法权竞争而带来的混淆及不确定性而丧失。 （四）政策竞技场及问题 正在进行的政策讨论以及合法决策肯定比任何单个公司或技术对数字市场的影响都要高。例如，增加的带宽是打开数字经济中新的变革及应用软件大门的重要钥匙，但一种阻止这种资源发展或不公正地限制其应用的政治环境对该行业和消费者而言，将是真正起决定性作用的。类似地，互联网可以提供个性化服务的能力可能是它最大的贡献，但限制这种信息的收集的法律和法规将因为限制数字市场的潜力而产生更多的害处而非服务。 某些问题值得仔细考查 知识产权问题。可能电子商务中没有任何其他方面比知识产权--专利、版权及商标等--更会受到政治竞技场动荡不定的影响。商业方法、软件、创造性的内容、信息产品和服务、以及品牌名称只是必须受国家知识产权法保护的诸多产品和服务中的几种。但是互联网是全球化的，当然单单一个国家法是不够的。知识产权拥有者必须还通过国际条约及外国法律得到保护。 互联网还迫使政府和公司密切审查传统的知识产权保护。由于所有者权限、散布及知识产权的使用是由这些法律支配的，因此这些法律提供的保护范围必须针对容许的使用范围加以均衡，这一点至关重要。只有通过这样一种均衡，创造者、企业家及发明者才能得到足够的鼓励来创造新的有价值的产品和服务，并使这种产品及服务通过互联网让整个世界都可以利用，而用户才可能接触到大量这样的产品和服务。 随着新技术和商务方法不断发展，支配知识产权的法律必须相应地演变，从而保持知识产权拥有者、散布者以及使用者之间的均衡。 密已经成了网上用户及公司面临的最重要的消费者问题之一。在用户需要个人化、定制的服务的同时，他们还类似地担心其个人信息是怎样使用、共享及保护的。各个公司承认，在竞争性的网上环境中，消费者隐私必须得到保护。对于消费者参与是很重要的稀有资源的市场而言，一种预先有效的保密方法是一种竞争优势。 结果，许多公司已经开发了变革性的、面向市场的方法来解决这种保密问题。从保密实践到第三方实施机制，自动调节是一个解除消费者对隐私侵权的担心的多面体。但是，政策制定者在监视有关保密的一贯的做法方面却保持时刻警惕。志在树立标准的保密做法的法规已经提交给国会和各个州政府；与欧洲的一项协议最近已经达成。 自动调节和法规之间的压力正促使国会对保密问题采取更加密切的关注。只有通过合作和仔细的考虑，才可能对在消费者和企业利益之间达成平衡的有效方面框架开辟一条合适的途径。 征税 互联网激发的最具挑战性的政策讨论之一是对销售税的收取。数字市场的发展正迫使政策制定者重新审视税收措施。当前，美国正就各个互联网州销售和使用税的征收制定措施。同时，其他的政策制定组织，例如欧洲共同体，正考虑一个类似的问题，但却从不同的途径在考虑：附加税（VAT）。 消费税的征收是一个需要新的解决方案及相关方合作的问题。开始，决定从谁那里收税以及什么时候征收很简单。随着实施目录和邮件订购销售，包括国际交易的展开，应该缴税的企业和个人消费变得不那么明晰。在电子交易中，由于它的复杂度及数量关系，旧的规则已经被打破。与一个技术性解决方案会自动出现这种天真的假设相对立，简化现有的税收体制是必要的，而要达到这个目标，必须进行合作。 （五）自动调节的未来 不同的有关消费者隐私的国家和国际法规，存在很大差异的进出口政策、根本不同的征税体制及有关调节解释方面的问题对数字经济的持续增长制造了巨大的路障。很明显政策将能发挥重要的作用，正如它一直发挥且将永远发挥的作用一样。 行业起着重要作用。"政策的职责"指的只是：高技术企业帮助形成一个容许技术不断进步、创造变革和商业机会这样一种政策框架的必要性。 近年来在合作性方法的前途方面已经给予的很大的关注，借助这种合作方法，行业和政府可以共同合作而开发一种针对互联网的成功的控制体制。不管你是否是自动调节、共同管理或其他术语的支持者，很明显行业和政府都对开发一种良好的政策具有既得利益。 对于成功的高技术公众政策而言，有三个关键的成分。 首先，任何新的法规都既注重技术的潜在增长又尊重其相对具有局限性的一些方面，这一点是绝对必要的。技术无法解决每个政策问题，但技术可以用于帮助实现某个社会目标。例如，数字签名，将帮助推动网上交易并鼓励对市场更高的信心和信任，但它们却不能完全释却消费者关于网上安全性的担忧。类似地，提高保密性的技术可以解除消费者对保密措施的担忧，但却不是始终合适的，也不会是始终称心的。 伴随于此，技术还产生了新的挑战。技术的可携带性以及将国家法令适应这种天然就具有全球性的行业所存在的困难性对技术政策存在巨大的含糊性。正如十年来一直对密码学进行讨论得出的结论所显示的那样，各个发现某个国家法律没有吸引力的公司可能会--也愿意--直率地找出将其业务转移到一个更具吸引力并更受人欢迎的环境的合法途径。 第二，调节必须是微小的、透明的而且应该促进公正。不一定需要新的专门解决电子商务问题的法律。电子商务只是一个用于传统企业的不同媒介，因此应该采用现有法律的指导。可能需要做出一些修改，但是这样的努力只能作为最后凭借的手段而实施。 尽管这是拥抱新经济的前两个步骤，但不能想当然地采用它们。政府过早地行动以解决新问题将只会对数字市场的持续发展产生最大的威胁，因为不好的政策将毁灭新的发展领域并消灭技术或其他社会解决方案的可能性。 最后，数字经济的合法框架必须为技术中性并由市场驱动。政策制定者抵制包含或创造技术标准这种诱惑是绝对必要的。技术变革发生的速度一定并不断塑造市场，对任何特定技术方法的法定偏爱都可能导致市场失败。法律框架必须为每个公司提供机会，让其创造性、变革性的眼光及技术发明动力最大化，以确保市场永远强健。 |